Куди прямує реформа влади в Українi

2 грудня 1994року Президент України внiс на розглядукраїнського парламенту проект Конституцiйного закону "Про державнувладу i мiсцеве самоврядування", який тепер називають "Закон провладу". Ще до офiцiйного внесення проекту на розгляд парламентунавколо цього закону розгорiлась досить жорстка дискусiя як впарламентi так i в засобах масової iнформацiї. I це не дивно. Адже впарламентi з липня мiсяця лежить, прийнятий у першому читаннi проектзакону "Про мiсцевi ради народних депутатiв", концепцiя якого повнiстюсуперечить концепцiї мiсцевої влади за проектом Президента. Нiхто нечекав, що проект Президента буде прийнятий українським парламентом,але Верховна Рада налякана можливiстю свого розпуску в разi вiдхиленняданого проекту, з великими труднощами, але все-таки змогла прийнятипроект в першому читаннi. В черговий раз всi органи влади в Українi,особливо мiсцевої, напружились в чеканнi. Якої реорганiзацiї чекатицей раз? Щоб вiдповiсти на це питання необхiдно подивитись, як вiсторичному аспектi змiнювалась структура влади в Українi за останнiйперiод. На мал.1-3 приведенi схеми, якi iлюструють структуру влади вУкраїнi в рiзнi перiоди її недавньої iсторiї. На мал.4,5 приведенаструктура влади, яка має бути створена в Українi вiдповiдно запроектом Закону "Про мiсцевi Ради народних депутатiв" та проектомКонституцiйного Закону "Про державну владу та мiсцеве самоврядування".Оскiльки система влади на мiсцевому рiвнi в часи панування комунiстiв,в усiх колишнiх республiках СССР була однаковою, тому аналiз почнемоiз схеми 3, перiод 1992-1994 рокiв. Пiсля обрання Першого Президента України, Верховна Рада України12-го скликання в лютому 1992року провела реформування органiв владина мiсцях, шляхом введення iнституту Представникiв Президента на рiвнiобластей та районiв i створення на базi виконавчих органiв обласних тарайонних рад мiсцевої державної адмiнiстрацiї. Був прийнятий Закон"Про Представника Президента України" та внесенi вiдповiднi змiни доЗакону "Про мiсцевi Ради та мiсцеве самоврядування". Як наслiдок в Українi з 1992 до 26червня 1994 року дiяла такаструктура влади , яка передбачала iснування: 1. НА РIВНI ДЕРЖАВИ Президент Глава Держави i Глава виконавчої влади.Президент одноособово призначає Вiце-Прем'єрiв та бiльшiстьмiнiстрiв,вносить до Верховної Ради на затвердження кандидатуриПрем'єра та 7 ключових фiгур Кабiнету Мiнiстрiв. Верховна Рада - вищий законодавчий орган влади в Українi зширокими контрольними повноваженнями. Кабiнет Мiнiстрiв - вищий орган виконавчої влади ,пiдпорядкований Президенту та пiдзвiтний Верховнiй Радi. 2.НА РIВНI ОБЛАСТI Представницьким органом влади є Обласна Рада народнихдепутатiв. Керує радою її Голова , який обирається депутатами iз свогоскладу. Виконавчого органу рада немає. Для забезпечення роботи ради єневеликий секретерiат. Основнi повноваження ради - бюджет , вiдведенняземель , визначення нормативiв вiдрахувань вiд податкiв до бюджетiврайонiв i мiст, вирiшення питань пов'язаних з обласноювласнiстю(затвердження програм приватизацiї) Органом державної виконавчої влади в областi є Обласна державнаадмiнiстрацiя яку очолює Представник Президента , котрий призначаєтьсяi звiльняється з посади безпосередньо Президентом, що забезпечуєздiйснення в областi єдиної державної полiтики та вплив Президента наобласне керiвництво. 3. НА РIВНI РАЙОНУ Структура влади на районному рiвнi аналогiчна структурiвлади в областi. Представник Президента в районi призначаєтьсяПрезидентом за поданням Представника Президента в областi i є йомупiдпорядкований . 4. НА РIВНI МIСТА На рiвнi мiста дiє класичне самоврядування. Мiська радає представницьким органом самоврядування мiста. Рада обирає iз свогоскладу Голову ради, який одночасно є Головою виконавчого комiтету -виконавчого органу ради. Наведена вище структура забезпечувала досить широкесамоврядування для населенних пунктiв, лiквiдовувала принципцентралiзму системи рад(ради не пiдпорядковувались одна однiй),повноваження рад кожного рiвня визначались законом i в межах цихповноважень ради були самостiйнi. Наявнiсть мiсцевої державної адмiнiстрацiї в областях i районахмало стати вертикаллю сильної державної виконавчої влади. Чому неспрацювала ця система i чому вона була зруйнована? * По перше.Президентська влада i система розподiлу влад є не сприйнятною для комунiстiв-соцiалiстiв України так i не змогла Верховна Рада 12-го скликання закрiпити цi положення в Конституцiї. * По друге. Кадрова полiтика Кравчука щодо Представникiв Президента призвела до того, що в багатьох районах були призначенi люди досить слабкi в порiвняннi з головами вiдповiдних рад. В багатьох мiсцях це привело до протистояння мiж радами i адмiнiстрацiями. * По третє. Iснування Президента i Прем'єра не як одного механiзму ,а як зовсiм окремих iнституцiй вiдривало Представникiв Президента вiд Кабiнету Мiнiстрiв i не дозволило побудувати дiєву вертикаль виконавчої влади. * По четверте. Посилення суперечностей мiж Кравчуком i Плющем стало надто потужним фактором для лiквiдацiї державної "(*.- "g.u влади в областях i районах.12 лютого 1994 року Верховна Рада Законом " Про формування мiсцевихорганiв влади в Українi" заклала мiну пiд майбутнього Президента тапiд основи державної влади взагалi, адже саме цим законом визначаласьнова структура влади на мiсцях i скасовувався iнститут ПредставникiвПрезидента в Українi. Пiдписавши цей Закон, Л.Кравчук пiдписав вироксвоїй кар'єрi як Президента, адже вiдмовившись вiд ПредставникiвПрезидента вiн втратив ту опору на яку можна було спертись на виборах. Л.Кравчук вибори програв, але й I.Плющ їх не виграв, хочадоклав немало зусиль для лiквiдацiї президентських структур на мiсцяхi посиленню ролi Рад. Найкраще цiєю ситуацiєю скористалиськомунiсти-соцiалiсти, якi виборовши бiльшiсть в парламентi,використовуючи основи, закладенi I.Плющем та Л.Кравчуком пiшли внаступ на президентську форму правлiння i зайнялись повнимвiдновленням "радянської влади" в найгiрш можливому варiантi. На мал. 4 представлена , в основному , структура влади в Українi, яка має бути створена , якщо парламент таки прийме Закон " Промiсцевi Ради народних депутатiв ", який уже схвалений в першомучитаннi. Як видно з представленої на мал.4 схеми , головна вiдмiннiстьнової структури влади якраз в тому , що в Українi президентська владамає обмежитись лише Києвом. З лiквiдацiєю президентських структур вобластях i районах втрачається можливiсть реального впливу Президентана дiяльнiсть мiсцевої влади в областях i районах , що в кризовiйситуацiї вкрай необхiдно. Натомiсть , замiсть чiткої вертикалi iпiдпорядкованостi виконавчої влади, вводиться пiдпорядкованiстьпредставницьких органiв влади , тобто районна рада та її виконкоммають право скасовувати рiшення вiдповiдно мiської ради тамiськвиконкому, обласна рада та облвиконком мають таке ж правовiдносно рай ради та райвиконкому. Згаданий вище проект закону перетворює ради в органи державноївлади, при цьому називаючи їх "представницькими органами державноївлади i самоврядування на вiдповiднiй територiї". Розподiл повноваженьпо рiвнях рад не проводиться, функцiї рад як органiв самоврядування тадержавних органiв не визначаються. Все це потенцiально може привестиабо до повного домiнування вищестоящих рад над нижчестоящими, або доконфлiкту мiж цими радами ( найшвидше мiж головами цих рад). ПрикладNдеси, Вiнницi i Хмельницького наглядне тому пiдтвердження. Єдинасистема рад передбачає найвищою ланкою Верховну Раду. Але оскiлькивиконавча влада вiд областi i нижче знаходиться в структурi рад, тофактично нi Кабiнет Мiнiстрiв нi Президент не матимуть своїх владнихструктур на мiсцях, а виконавча влада вiд областей до сiл будезнаходитись пiд представницькою(законодавчою) владою. Великою небезпекою такої структури влади є i загрозасепаратизму. Оскiльки Голова областi обраний виборцями , має достатнюлегiтимнiсть та великi повноваження , йому фактично належить вся владав областi , а зв'язок та пiдпорядкованiсть Києву мiнiмальнi - все цестимулюватиме все бiльшi вiдцентровi тенденцiї в областях. Адже за цимпроектом розпустити раду чи звiльнити її Голову може лише ВерховнаРада, але ж реально , та й оперативно зробити це буде неможливо(яскравий приклад цьому ситуацiя навколо Криму).Як видно з проведеногоаналiзу та схеми мал.4 ,iдея лiвої бiльшостi нової Верховної Ради щодовiдновлення радянської форми правлiння, реалiзована в проектi Закону "Про мiсцевi Ради народних депутатiв " має дуже мало спiльго з мiсцевимсамоврядуванням, зате має чiтку антипрезидентську направленнiсть ,послаблює державну виконавчу владу i закладає умови для посиленнясепаратизму. Президент України , зрозумiвши небезпеку дляпрезидентської влади,котра виходить з цього проекту закону, зразупiсля прийняття згаданого вище закону в першому читаннi, звернувся доВерховної Ради з пропозицiєю не приймати цей закон доти, доки вiн невнесе своїх пропозицiй. Верховна Рада тодi погодилась з цiєюпропозицiєю, але зараз лiва частина парламенту "кусає собi руки", щоне схвалили "радянський" закон тодi в липнi, коли лiвi мали уВерховнiй Радi стiйку бiльшiсть. Адже зараз, як видно iз схеми мал.5,Президент запропонував фактично лiквiдувати всевладдя рад i посилитисвою владу, в тому числi i за рахунок парламенту. А схвалити тепер,коли жодна полiтична сила в українському парламентi не має стiйкоїбiльшостi, липневий варiант Закону "Про ради народних депутатiв"практично неможливо. Але що чекає українську мiсцеву владу, якщодопустити, що буде прийнято варiант Президента? По-перше, мiсцевесамоврядування залишеться лише на рiвнi населенних пунктiв, а на рiвнiобластей i районiв органи влади злiквiдовуються взагалi. По-друге, нарайонному та обласному рiвнi створюються державнi адмiнiстрацiї, якi всвоїй дiяльностi мають вертикальну пiдпорядкованiсть. ФактичноПрезидент намагається повернутись до iнституту ПредставникiвПрезидента, як уже було в Українi в перiод 1992-1994 рокiв, але щоб недопустити конкуренцiї мiж Головами Рад та Главами адмiнiстрацiй, щомало мiсце в згаданий перiод, Л. Кучма вирiшив взагалi позбутисьобласних i районних рад. Але, враховуючи факт недавнього обрання голiврад всiм населення вiдповiдно району чи областi, Президент бувзмушений зафiксувати цей принцип в проектi Закону i для Главадмiнiстрацiй, iнакше на їх пiдтримку йому розраховувати не довелось.Але чи будуть "всенародно обранi" Глави адмiнiстрацiй пiдкорятисьПрезиденту чи Прем'єру? От уже мiсяць, прийнятий в першому читаннiпроект Закону Про владу, знаходиться у Верховнiй Радi. Над йоготекстом працює погоджувальна комiсiя i є вiдомостi, що на рiвнiрайонiв i областей знову з'явились ради, якими мають керувати - Главидержавних адмiнiстрацiй? Як бачимо проблема органiзацiї мiсцевої владив Українi зараз стоїть дуже гостро, та й не тiльки мiсцевої. НоваУкраїна живе за старою Конституцiєю, хоча i з значними змiнами. На моєглибоке переконання, без вирiшення питання Конституцiї неможливовирiшити питання реформи мiсцевої влади. Зараз в Українi опублiковановже три проекти Конституцiї, пiдготовлених рiзними полiтичнимипартiями. Кожен проект посвоєму вирiшує питання органiзацiї влади намiсцях. Але в кожному з них передбачена широка децентралiзацiя влади,i в першу чергу перенесення влади ближче до людей, в населеннi пункти.Кожен проект передбачає наявнiсть iнституту представника держави наобласному(районному) рiвнi. I хiд розвитку подiй показує, що такамодель i буде скорiш за все реалiзована в новiй Конституцiї України iце буде останньою реорганiзацiєю в системi мiсцевої влади. Анатолiй Ткачук - виконавчий директор проекту Програми сприяння парламентовi України, заступник голови комiсiї з питань законодавства i законностi у Верховнiй Радi України 12-го скликання. В.1 2.1ння

[1] 2

 завантажити реферат